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着力提高投融资体制改革的协调协同性

投资研究所吴亚平2019-01-23

投融资体制是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。进一步深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用,提高投资的质量和效益,需要财政体制、金融体制、国有资产监督管理体制、价格机制、行政管理体制以及组织人事制度等相关领域改革的协调推进和配合。

第一,投融资领域涉及范围广泛,很多投融资管理和投融资运行中存在的问题并不是投融资体制不完善或改革滞后导致的。

进一步完善政府投资决策机制,提高投资决策的科学化水平,从源头上防范政府投资风险、提高政府投资效益,很大程度上要依靠政府职能转变、行政管理体制改革的同步推进,尤其是建立政府投资决策责任追究制度,更需要政府行政绩效考评制度和组织人事制度改革的同步推进,同时与有效的社会公众参与和社会监督制约机制紧密相关。

进一步提高国有企业投资决策科学化水平,加强对国有企业投资的监管,健全国有企业投资风险约束机制,改变国有企业投资长期存在的“软约束”甚至无人负责的问题,提高国有企业投资效益,必须以国有企业改革和国有资产监督管理体制改革的同步推进为前提。

改革开放以来,投资项目的投融资主体多元化、投融资来源多渠道、投融资方式多样化的格局逐步形成,投融资机制不断健全完善,在很大程度上也是金融体制改革以及积极利用外资和支持鼓励民间投资发展的重要成果之一。今后进一步创新投融资机制,拓宽投资项目的融资渠道、引入新的投融资方式,仍然有赖于深化金融体制改革尤其是多层次资本市场体系的改革和发展。

地方政府之所以投融资行为不规范,热衷于“上项目”“搞建设”和“招商引资”,通过政府购买服务模式、PPP模式和产业投资基金等方式变相融资,违规通过政府融资平台公司为公益性项目融资,究其原因,与不科学的唯经济增长论的地方政绩考核机制紧密相关,也与现行财税体制不完善包括地方政府投资事权边界太宽泛和地方政府财权和事权不匹配等紧密相关。

基础设施和和民生工程等薄弱领域之所以成为经济社会发展的“短板”和“瓶颈”,很大程度上在于,这些薄弱领域的政府管制过多、价格机制不完善,导致市场机制难以充分发挥作用,除政府投资主体之外的各类社会资本特别是民间资本投资参与积极性不高甚至缺乏公平的投资机会。实际上,由于放松政府管制、健全价格形成和调整机制,发达国家很多基础设施和和民生工程领域都大量引入了民间资本或私人资本的投资,有的采取了PPP模式,甚至有的项目还采取了完全由私人资本“自主投资、自主决策、自担风险”的私有化方式。

第二,一些理论上可行、国外实践中行之有效的投融资体制改革措施,之所以在我国难以应用或难以发挥应有的作用,往往不是这些改革措施本身的问题,而是其他领域体制政策的制约。

发达国家对支持鼓励的新兴产业和高科技产业化项目提供政府优惠贷款的方式,能够有效引导企业投资方向并提高政府投资效益。但在我国,上世纪八十年代初期开始实施的与国外政府贷款方式基本一致的国家预算内投资拨款改为贷款制度(即“拨改贷”),尽管也曾发挥了积极作用,却最终由于国有企业普遍“赖帐”而停止实施。而政府优惠贷款制度在很多发达国家行之有效,在我国国有企业却跟政府“赖帐”,显然不是政府优惠贷款制度本身的问题,而主要在于国有企业改革和国有资产监督管理体制改革滞后。

近几年国家发展改革委、财政部等部门大力推广运用的PPP模式,是一种目标导向和问题导向相结合的投融资机制创新,本意是利用专业化的社会资本特别是民间资本的投融资、技术、管理等综合能力,通过政府和社会资本的合作弥补“政府失灵”和“市场失灵”,从而扩大公共服务供给和提高公共服务效率。然而,实践中很多地方政府把PPP模式异化成一种融资工具,通过固定回报承诺、指定回购股权、明股实债等方式进行变相融资甚至违规融资。显然,这不是PPP模式本身的问题,而是运用PPP模式的相关参与主体特别是地方政府“舍本逐末”,过于看重PPP模式的融资功能,而没有很好地贯彻落实PPP模式的“公开公平的市场竞争”“专业的人做专业的事”“按效付费”以及“风险共担、利益共享”等基本原则,从而导致PPP模式原本更加重要的融智(智力)、融资(资源)和融制(制度规则)等功能难以实现。

在美国等发达国家广泛运用、在地方城镇基础设施投资建设中具有重要作用的“市政债”,在我国却至今难以推行或只能采取变通的方式发行。很多地方通过政府融资平台公司发行的用于基础设施和民生工程建设的“城投债”,实质上就应该回归“市政债”或项目收益债的本源;而近两年来有关部门力推的地方政府专项债,实质上仍然高度依赖地方政府信用而非项目自身资产信用,在很大程度上变成了另一种形式的“融资平台”,与发达国家规范运作的收入型市政债还有很大差距。这不是“市政债”这一融资机制本身不可行,而是受制于财政体制特别是预算管理体制的制约。

尽管近年来国家鼓励、支持风险投资VC发展,我国风险投资项目的数量和总规模近年来也增长很快,但很多资金实际上并没有投向初创期的企业,而是投向了处于成熟发展阶段甚至具备公开上市条件的企业,背离了风险投资的本意。这显然不是风险投资机制本身的问题,主要原因恐怕在于我国金融体系改革滞后特别是多层次资本市场体系不健全,导致风险投资的退出机制不完善。

发达国家和地区普遍采用的非经营性政府投资项目集中统建制(即设立常设性的政府特定机构,统一承担大多数非经营性政府投资项目的建设管理乃至运营维护职能),可以有效克服政府投资项目“自建、自管、自用”模式下管理效率低下(如超规模、超投资、超工期等)以及有经验无传承、有教训无总结等问题。但在我国,集中统建制受制于行政管理体制、相关部门职责分工以及机构编制等多种因素制约,迄今除了在安徽、河北和深圳、珠海等少数地区得以推广运用外,其他地方很少运用。

第三,发挥促进投资部际联席会议制度的作用,提高投融资体制改革措施的可行性和可操作性。

投融资体制具有很高的关联度,改革开放40年来我国投融资体制改革取得了重大成效,在很大程度上也得益于其他领域体制机制改革的同步推进和协调协同。进一步深化投融资体制改革,补齐投融资管理体制和运行机制的制度短板,释放改革红利,需要其他领域体制机制改革的协调协调乃至整个经济体制改革的同步推进。建议国家发展改革委充分发挥中央层面2015年已经设立的“促进投资部际联席会议制度”的作用,在研究出台新的或调整完善既有的重大投融资体制改革措施时,听取财政、金融、国资等联席会议成员单位的意见和建议,从而进一步提高相关改革措施的可行性和可操作性。相关部门研究出台特定行业领域的投融资体制改革或投融资政策措施时,建议亦应提议召开联席会议并通过联席会议征求其他成员单位的意见和建议,从而进一步提高相关改革措施的有效性。

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