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“十三五”后期乃至“十四五”深化供给侧结构性改革:成效总结、特性认识、环境分析及对策建议

中国宏观经济研究院高国力;卞靖;陈曦2018-10-24

 “十三五”规划纲要提出以供给侧结构性改革为主线,明确供给侧结构性改革是贯穿“十三五”始终的重大任务。党的十九大报告进一步强调深化供给侧结构性改革,将供给侧结构性改革作为建设现代化经济体系的重要内容。这表明供给侧结构性改革将成为我国由高速增长阶段转向高质量发展阶段、实现全面建成小康社会目标、开启社会主义现代化建设新征程的重大战略决策。当前我国正处于“十三五”中期的关键节点,经济社会发展总体保持稳中向好态势,同时也面临国内外政治经济形势不确定性带来的严峻挑战。因此,总结供给侧结构性改革取得的阶段性成效,提高对供给侧结构性改革特性的认识,分析今后乃至“十四五”深化供给侧结构性改革面临的环境变化,进而提出相应的对策建议,对于持续深入推进供给侧结构性改革、加快建设现代化经济体系、推动经济高质量发展具有重要意义。
一、 推进供给侧结构性改革的成效总结
(一)从重点任务看,“三去一降一补”取得阶段性成效
去产能方面,截止2017年底,累计退出钢铁产能1.7亿吨以上、煤炭产能8亿吨,超额完成目标任务。化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼等低端产能大幅压缩。同时更加注重综合运用行政和市场化、法治化手段,有效减少对市场的直接干预。去库存方面,实行因城施策分类指导,三四线城市商品住宅去库存取得明显成效,热点城市房价涨势得到控制,住房租赁市场积极培育发展。2015年底至2018年6月底,全国商品房待售面积从7.19亿平方米下降到5.51亿平方米,下降23.3%,其中,商品住宅待售面积连续17个月下降,总体库存量创近三年新低。去杠杆方面,坚持市场化、法治化原则,开展市场化债转股,企业杠杆率明显降低。特别是把降低国有企业的杠杆率作为重中之重,有效遏制了部分低效国有企业负债冲动和扩张冲动。2018年6月底,全国规模以上工业企业资产负债率为56.6%,比去年同期下降0.4个百分点。国有企业资产负债率降至64.9%,比去年同期下降0.6个百分点。降成本方面,全面实施和完善“营改增”试点政策、扩大减半征收企业所得税优惠范围、清理规范行政事业性收费和政府性基金等减税降费举措,阶段性降低“五险一金”缴费比例,下调用能、物流、电信等价格,降低制度性交易成本。截至2017年底,已压减政府性基金项目30%,削减中央政府层面设立的涉企收费项目60%以上。补短板方面,积极引导规范PPP发展,促进民间投资稳步扩大规模,加大创新研发、基础设施、脱贫攻坚等领域的投入力度,农田水利、生态环保、交通运输、公共服务等短板领域投资得到明显加强,既创造有效需求,又为创造新的有效供给奠定良好基础。
(二)从产业结构看,新旧动能接续转换特征明显
工业传统产业转型升级加快,新兴先进制造业带动作用增强。高耗能和低端产业产能淘汰力度加大,结合“互联网+”行动,传统产业模式和格局深刻重塑。新兴产业蓬勃发展,先进产能加快扩大,推行工业强基、智能制造、绿色制造等重大工程,先进制造业和高新技术制造业加快发展。开展增强制造业核心竞争力三年行动计划,加快推进制造业智能化、绿色化、服务化。服务业拉动经济增长的贡献率不断提高,新业态新模式发展潜力巨大。2017年,服务业增加值占GDP的比重为51.6%,超过第二产业11.1百分点,就业人员比重达到44.9%,高于第二产业16.8个百分点,税收收入占全部税收收入比重为56.1%,连续5年对税收收入贡献过半,成为我国经济发展的主动力。互联网经济、数字经济、共享经济等新模式与传统业态日趋融合,为经济增长提供新动力新引擎。农业生产结构持续优化,农业综合经营效益明显提高。农业综合生产能力持续提高,粮食产量从2013年以来连续五年保持在6亿吨以上。粮经饲协调发展的三元种植结构逐步形成,农产品质量安全监管能力不断提升,形成了涵盖中央、省、地市、县和重点乡镇的农产品质量安全检验检测体系。农业农村基础设施条件不断改善,农业绿色生产方式大力推行,农业可持续发展能力有所增强。农村一二三产业融合发展明显提速,新型职业农民总量超1400万人,多种形式适度规模经营占比超过30%。
(三)从增长动力看,经济增长模式正在发生变化
经济增长格局逐步实现由要素驱动转向创新驱动发展。近年来,我国在研发领域的投入快速增长,全社会研发投入规模已位居世界第二位,2017年科技进步贡献率达到57.5%。同时,随着创新驱动发展战略的深入实施,国家技术创新体系建设步伐加快,创新创业生态环境不断优化,社会整体创新能力不断提升,创新积累形成的新动能正在重塑我国经济增长的格局。经济增长动能由主要依靠投资、出口拉动转向依靠消费、投资、出口协同拉动。2017年,消费对经济增长的贡献率达到58.8%,成为经济增长的主要动力,作为“稳定器”和“压舱石”的作用日益凸显。特别是互联网正快速地向消费领域扩张,网上零售额年均增长30%以上,社会消费品零售总额年均增长超过11%,个性化、互动性和体验性等新型消费方式快速兴起,消费市场总体保持转型升级态势。经济增长方式逐步实现从总量规模扩张向结构效益提升转变。近年来,中央不断创新和完善宏观调控的思路和方式,不盲目追求数量上的快速增长,不搞“大水漫灌”式的刺激政策,而是更加强调供求结构在更高层次的动态平衡,更加注重增长的质量和效率。
(四)从体制机制看,有效制度供给不断扩围提速
近年来,政府深化“放管服”改革,加快转变政府职能,减少微观管理、直接干预,注重加强宏观调控、市场监管和公共服务。国务院部门行政审批事项削减44%,行政审批中介服务事项压减74%,非行政许可审批彻底终结,中央政府定价项目缩减80%,地方政府定价项目缩减50%以上。全面改革工商登记、注册资本等商事制度,企业开办时间缩短三分之一以上。推行“互联网+政务服务”,实施“一站式”服务、“最多跑一次”等举措。加快清理废除不适应新形势需求的政策文件和机制做法,积极探索形式多样的体制机制模式,及时出台相关政策文件和规则规章。加强政务、商务和社会信用体系建设,加大诚信联合奖惩力度,营商环境持续改善,市场活力明显增强。
同时,推进供给侧结构性改革仍面临许多问题和挑战。“三去一降一补”进一步取得成效的难度加大,实体经济特别是中小企业经营困难,市场主体活力尚未得到充分释放;经济增长内生动力还没有稳定壮大,城乡区域间发展不平衡不充分问题仍较为突出,部分地区经济下行压力依然较大;有效制度供给仍显不足,政府职能转变还不到位,市场在资源配置中的决定性作用尚未得到落实,要素配置存在扭曲,改革红利尚未完全释放;创新驱动发展能力还不够强,新旧动能转换的长效机制仍不健全,发展的质量和效益还不够高,与高质量发展的要求还有较大差距。未来,仍需以不畏艰难的勇气和坚忍不拔的意志,因时因地持续深入推进供给侧结构性改革。
二、推进供给侧结构性改革的特性认识
(一)以供需有机衔接为基础
供给侧结构性改革从理论上归结到供给和需求这一对经济学的基本矛盾,强调以供需有效衔接、供求高水平平衡为目标来推进改革,顺应了我国经济发展的阶段性特征和客观规律。近年来,城乡居民的需求水平明显提升,但供给体系明显不适应需求结构的变化,无效和低端供给过多,有效和中高端供给不足。供给侧结构性改革正是从供给侧开展以提高供给体系质量为主攻方向的结构性改革,通过有效的要素供给、产品供给和制度供给,最终有效提升供给水平和质量,从而在更高水平上达成新的供求均衡,实现供需的有机衔接。
(二)以新旧动能接续转换为支撑
“破”与“立”是经济运行中的一对基本矛盾。供给侧结构性改革在减少低端和无效供给的同时,更加注重新增长点、新动能和新供给的培育。一方面,要加快推进要素市场化改革,不断提升要素配置效率和全要素生产率,深化国有企业改革,营造公平竞争市场环境,激活微观主体活力,挖掘传统动能增长潜能。另一方面,着力加快发展新技术、新业态、新模式,着力振兴实体经济,大力培育新兴产业,加快发展现代服务业,从而确保在旧动能逐步缩小的同时,新兴动能不断发展壮大,支持经济增长保持在合理区间,实现新旧动能的稳健接续和转换。
(三)以重点带动与逐步拓围相结合为路径
供给侧结构性改革涉及领域范围较广,但在工作中具有明确的阶段性改革目标和重点任务,并且重点领域和任务随着改革的不断深入而在实践中不断发展和拓围。最初供给侧结构性改革的主要任务就是推进“三去一降一补”。之后,中央相继提出推进农业供给侧结构性改革、振兴实体经济、促进房地产市场平稳健康发展等新任务。党的十九大报告进一步将供给侧结构性改革作为现代化经济体系建设的六大任务之一,并将激发和保护企业家精神、弘扬劳模精神和工匠精神等纳入其中,明确提出要在“破”“立”“降”上下功夫。阶段性重点任务突破带动与逐步有序扩大领域范围有机结合,保障供给侧结构性改革的持续深入推进。
(四)以政府和市场分工协作为手段
供给侧结构性改革依托中国特色社会主义制度优越性,有效发挥市场和政府“两只手”各自的积极作用。一方面,供给侧结构性改革更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步确立企业的市场主体地位,更多地使用市场化法治化手段来落实各项任务;通过强化环保、质量、安全、能耗等执法力度和提高相关标准的方式,鼓励企业兼并重组、转型升级,优化供给结构。另一方面,在难以通过市场的自我调节实现出清的情况下,积极发挥政府的调控和引导作用,综合利用政策、规划和法律等工具手段,加强和改善经济调节、市场监管、社会管理等服务职能,发挥国有企业在落实政府意图和目标的带动和促进作用,为供给侧结构性改革中更好地发挥政府作用提供有力支撑。
三、今后乃至“十四五”推进供给侧结构性改革面临的环境分析
(一)外部经贸环境日趋严峻形成倒逼加快改革之势
当前全球分工格局加快调整,发达国家不断加强技术创新,努力扩大出口和实施“再工业化”战略,新兴市场国家积极扩大国内需求,大力培育新的增长动力,谋求更大的发展主动权。我国面临着“前有围堵、后有追兵”的双重挤压态势。特别是今年中美贸易摩擦发生以来,我国的外部经贸环境越发严峻,对我国产业转型升级以及向全球价值链高端攀升形成巨大压力。严峻的外贸环境一方面会倒逼企业加大科技投入和研发力度,对产品进行升级改造,提升科技含量和竞争力,打造国际竞争新优势,提高供给质量。另一方面,为进一步完善与国际接轨的市场体系,会倒逼我国加快开展产权保护、营商环境优化、社会保障等一系列体制机制改革,这些都将成为“十四五”时期推进供给侧结构性改革的重要内容。
(二)传统比较优势日渐式微迫切要求提升要素供给质量和配置效率
今后我国数量型“人口红利”逐步消失、劳动力成本不断上升、资本边际效益递减、资源环境约束日趋强化、土地和自然资源要素成本上涨等情况已成为不可避免的趋势,劳动力、资本、土地三大传统要素的竞争优势和驱动力逐步减弱,再加之科技、信息等要素供给尚无法满足需求,要素的供给质量和效率问题依然严峻。这就要求破除制约要素流动和配置的各类障碍约束,加大人力资源和人力资本建设投入,提升劳动力综合素质;积极发展多层次资本市场,促进直接融资加快扩大规模,提高投资回报率、投入产出比等资本使用效益;盘活存量建设用地资源,建设城乡统一的建设用地市场,提高土地集约化利用水平。着眼于提高全要素生产率,加快技术、信息等新生产要素的优质高效供给,发挥技术进步的创新引领驱动作用,提升金融服务实体经济的能力,促进要素向高效率、有需求的领域转移,进一步提升要素供给质量和配置效率。
(三)产业结构优化升级对新旧供给动能转换提出更高要求
我国拥有较为完备的产业体系和庞大的制造基础,以及相应的规模潜力巨大、需求多层多元的需求市场,这是推进供给侧结构性改革的重要优势条件。当前我国传统产业高消耗、低效益、弱创新等问题尚未完全解决,亟需通过技术改造、兼并重组、关停并转等多种方式加快转型升级,增强传统产业的竞争力和支撑力。新兴产业规模总量不大,高端制造业和现代服务业发展水平仍待提高,新业态、新模式、新技术的融合带动作用尚需进一步挖掘扩大,新兴中高端产业对于经济增长的贡献率有待提升。产业结构优化升级的迫切要求亟需通过深化供给侧结构性改革来实现,加快新旧动能转换和内生增长动力培育,增强整个实体经济的综合实力,促进供给体系质量和效率的有效改善。
(四)国内消费升级换代推动供给体系质量和效率提升
随着城乡居民收入水平和消费能力的提高,以及信息网络技术进步、消费理念转变等因素的影响,消费需求的高端化、个性化、定制化特征日趋明显,消费品质由中低端向中高端转变,消费形态由物质型向服务型转变,消费方式由线下向线上线下融合转变,消费行为由从众模仿型向个性体验型转变。消费持续升级对供给体系质量和效率的要求不断提升,而目前我国的产品和服务供给尚无法完全满足消费升级的需求,供需不平衡的矛盾将迫切要求加快推进供给侧结构性改革,以增加多样化有效供给来满足个性化特色需求。
四、今后乃至“十四五”深化供给侧结构性改革的对策建议
(一)破除要素市场化改革藩篱,促进要素合理流动和高效配置
加快破除制约要素市场化改革的体制障碍、利益格局和惯性依赖,建立反映供求关系和稀缺程度的要素价格形成机制,推动自然资源、劳动力、资本、技术等要素实现市场化高效配置和有效供给。加强土地、水、矿产等自然资源的集约节约开发利用,建立健全土地权能、水权、矿权等流转、交易、质押机制,进一步规范提升资源要素出让招拍挂流程和效率,重点打通土地资源要素的城乡分割,加快建立城乡统一、同权同价的建设用地市场。推进落实户籍制度改革、农民工市民化、基本公共服务均等化等政策,加强人口发展和劳动力供给战略调整,加大人力资源开发和人力资本投入,促进劳动力跨地区、跨行业、跨部门合理有序流动,加快建立全国统一的劳动力市场。深化金融领域改革,妥善处理金融改革和风险防范关系,鼓励民间资本和境外资本参与资本市场改革发展,大力发展直接融资,支持建立多层次资本市场,着力化解中小民营企业融资难融资贵问题。立足创新驱动发展战略实施和自主创新能力提升,建立分领域分行业差别化科技创新策略,着重加强科技成果转化和知识产权保护,落实科技收益处置分配等激励政策,推动创新是第一动力与人才是第一资源之间的互促互动。
(二)坚持传统产业调优和新兴产业培育并重,重塑实体经济特别是制造业竞争优势
实体经济的主体是制造业,重塑实体经济竞争优势首先要提升制造业竞争力。将传统制造业转型改造升级作为发展实体经济的重要基础,严格落实资源消耗、污染排放、生产工艺、资产负债等方面的标准,继续推动落后企业破产淘汰,妥善解决职工安置和资产处置问题,推动落后产能逐步实现市场出清。大力支持运用新技术、新业态、新模式改造提升传统制造业,延展产业链条和产品系列,提升科技含量和附加值,打造传统制造业的特色优势产业集群,发挥传统优势制造业在税收、就业等方面的支撑作用。重点突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术自主创新能力提升,以战略性新兴产业、高新技术制造业引领实体经济竞争力提升。加快提升生产性服务业发展水平,推动形成复合型现代化制造业体系。加快互联网、大数据、人工智能与新兴制造业深度融合,做大做强做优新兴产业集群,显著提升制造业生产效率和效益,成为增强制造业和实体经济竞争优势的新动能。
(三)适应消费需求升级的新要求新业态新趋势,引领新兴优质增量供给有效扩大
随着我国社会主要矛盾的变化,现有供给体系越来越不能满足城乡居民消费结构升级需要。针对城乡居民对于传统产品和服务的需求质量和档次不断提高,加快扩大优质高端消费品和服务供给,压缩淘汰低端低效产品和服务供给,吸引境外消费回流国内。适应信息、健康、养老、旅游、教育等消费需求迅速扩大升级的趋势,消除不利于扩大消费的各类制约,加快开发多样化产品和服务,引导形成持续稳定健康的有效供给,满足人民群众对美好生活的新需求。紧盯“互联网+”、人工智能、共享经济、三产融合等衍生的新型消费业态和模式,加大政策配套支持和规范引导,促进其持续健康发展和要素集聚投入,发挥消费对优化供给结构的拉动作用。
(四)持续加大事关民生福祉的补短板力度,加快形成优质均衡的基本公共服务供给体系
着眼后小康社会民生领域的突出短板,持续加大投入和建设力度,带动投资规模的稳定增长。继续加大交通、水利、能源等重大基础设施投入,推动原有重大基础设施升级改造,补齐中西部内陆重点区域和城市发展短板。针对“城市病”高发等问题,重点加强轨道交通、污染防治、综合管廊、海绵城市等领域的建设。加大农村道路、电网、垃圾污水处理等设施建设和改造力度,推进城市基础设施向乡村延伸对接。逐步加大科技、教育、卫生、文化等社会事业发展投入,促进设施、人才、政策相配套,重点破解科技成果转化低、上学难、看病贵等突出问题。着力提高就业、社保等民生保障水平,深入推进“双创”带动就业创业,稳步推进社会保障体系扩面提标,加快形成与现代化经济体系相适应的供给保障体系。
(五)紧抓实施乡村振兴战略重大机遇,全面推动农业供给侧结构性改革
乡村振兴战略实施和农业供给侧结构性改革相互支撑、相互促进,推动农业供给体系的质量和效率加快提升。加大农业产业结构调整力度,推动构建粮经饲协调发展的种植业结构,积极发展休闲农业、城郊农业等新兴业态,促进农村一二三产业融合发展。优化农业生产空间布局结构,在严格保护永久性基本农田前提下,加快建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区,落实耕地轮作休耕制度,确保农业生产能力可持续提升。继续推进农产品结构调整,开展农产品品牌创建行动,全面提升农产品质量安全。加快推进农业重大科研攻关和技术模式创新,推进基层农技推广体系改革。继续加强农田水利工程和高标准农田建设,推进化肥农药减量增效和农业废弃物资源化利用,显著增强农业绿色可持续发展水平。健全粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度,创新农业投融资体制机制,优化农业支持政策体系。
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